主持人：本报记者 吕明宜 施维

　　嘉宾：国务院研究室农村司巡视员 郭玮

　　嘉宾：国务院研究室农村司巡视员 郭玮

　　前两期对话，我们请来了三位专家从各个不同的角度，对十七届三中全会的精神内涵进行了解读，本期我们所要讨论的话题将围绕大家最为关心的土地管理制度。全会提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这两个“严格”可以说是我国现阶段农村管理制度的核心内容，我们应该如何理解这其中的政策深意呢？在当下工业化、城市化的进程中，如何处理好耕地保护与经济发展之间的关系？我们请来了国务院研究室农村司的巡视员郭玮和大家来讨论。

　　主持人：土地制度是农村的基础制度。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”你认为健全严格规范的农村土地管理制度，核心内容是什么？

　　郭玮：土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。十七届三中全会提出，要健全严格规范的农村土地管理制度，提出了一系列重要政策。我觉得最主要、最值得关注的是，在土地管理问题上提出了“两个最严格的制度”。即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

　　主持人：怎样理解这两个制度的重要意义？

　　郭玮：我国人多地少，耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。目前人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%，人地矛盾极为尖锐和突出。耕地后备资源也严重不足，后备耕地只有2亿亩左右，而且60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。在未来相当一个时期，我国人口还将呈增加的趋势，到人口高峰时，总人口将达到15亿人左右。随着人口的继续增加，人地矛盾还将更加突出。耕地紧张，直接影响吃饭问题，直接制约整个国民经济的发展。不仅如此，由于耕地紧张，土地占用中的矛盾也很突出，在一些地方因用地引起的纠纷甚至影响到社会的和谐稳定。因此，坚持这两个制度，是确保我国经济社会可持续发展的长远大计，也是贯彻落实科学发展的具体体现。在土地问题上，我们既要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。我们唯一的出路，就是实行最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，保护和利用好每一寸土地，除此别无选择。

　　主持人：最严格的耕地保护制度有没有具体的目标？

　　郭玮：前不久，国务院公布了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。可以认为，这个《纲要》明确提出了今后一个时期最严格耕地保护制度的目标。这就是要守住十八亿亩耕地红线。到2010年和2020年，全国耕地保有量要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。要确保15.6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。

　　主持人：我国耕地中80%以上的面积是基本农田，因此保护耕地最主要的是要保护好基本农田。十七届三中全会《决定》对保护基本农田也提出了明确的要求，对此，你是如何理解的？

　　郭玮：国家土地管理法和基农田保护条例对耕地和基本农田的保护都提出了严格要求。十七届三中全会《决定》再次提出要严格划定永久基本农田，并对基本农田保护提出三个方面的要求：一是要做到总量不减少。这就要求千方百计保住全国现有的15.6亿亩基本农田，不折不扣地落实基本农田保护制度。基本农田是要落实到地块和农户的。基本农田一经划定，就是一条不可逾越的“红线”，任何地方和单位不得随意调整和占用。二要做到用途不改变。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。要通过规划的实施，严格限制农业用地转为非农业用地。基本农田必须用于农作物生产，严格禁止改变基本农田的用途，以及其他毁坏耕作层的活动。三要做到质量有提高。这就要加强基本农田建设，鼓励和引导农民开展农田整治，多用有机肥，合理施用化肥和农药，保持和培肥地力。保护好耕地，保护好基本农田，还要继续推进土地整理复垦开发，严格执行耕地占补平衡的制度，实行先补后占。耕地占补平衡只能在本省区市范围内进行，不得跨省区市进行占补平衡。建设用地要尽量少占耕地，确需占用耕地的必须按程序严格审批，并补充数量、质量相当的耕地，防止占多补少、占优补劣。

　　主持人：这几年我们一直都在强调“实行最严格的耕地保护制度”但是，我们在现实中也看到，无论中央怎样三令五申，各地侵占耕地的事件还是时有发生，而且大部分的违法主体都是地方政府，要从根本上杜绝违法占地现象的发生并不容易，那又如何能够保证以上目标的实现呢？

　　郭玮：所以就必须实行“最严格的节约用地制度”，这也是这次三中全会第一次提出的新提法。过去我们讲最严格的耕地保护制度，讲要节约集约用地。这次把节约用地作为一项最严格的制度提出来，具有重要意义。

　　事实上，现在我国各地浪费土地的现象十分严重，很多企业花费了较低的成本拿了一大片的土地，但是都放在那里不用，说是为了日后三期、四期的建设，但是可能很长时间内这些土地还无法派上用场，就这样搁置了；很多企业大量的标准化厂房都是一层建筑，占地面积很大，也存在一定的浪费。我国正处在工业化、城镇化快速推进时期，经济社会发展不可避免地要占用一定的土地。如果不实行最严格节约用地制度，最严格的耕地保护制度也很难落实。因此，这次提出最严格的节约用地制度，是对我国土地管理制度的一个很大完善。最严格的耕地保护制度，最严格的节约用地制度，两个制度相结合，就形成更加完整的土地管理制度。

　　主持人：我们知道，现在在一些经济较为发达的沿海地区已经非常重视这个问题了，也进行了一些有效的尝试。比如在浙江绍兴等地，就提出了“以亩产论英雄”的口号，他们这里的亩产不是打多少斤粮食，而是亩工业用地的产出率，以激励企业节约用地。根据你的了解，国外在节约用地方面有哪些好的做法，我国要应如何建立和实施最严格的节约用地制度？

　　郭玮：西方一些发达国家的土地利用率很高，因为企业拿地的成本不菲，这就迫使他们想办法节约用地。但是我国现在处于工业化初期，很多地方拿地成本很低，所以他们节约的意识不是很强。不过，现在沿海一些经济发达的地区，因为土地成本逐渐高涨，所以节约用地的概念也逐渐普及开来，企业建设厂房至少都是两、三层的，大家在想办法向空中要地。

　　总地来看，目前一方面我国建设用地的供需矛盾相当突出，另一方面浪费土地、土地利用效率低的问题也十分严重，节约用地的潜力很大。为此，要按照建设资源节约型社会的要求，合理控制建设用地规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜转变、由粗放低效向集约高效转变。在严格控制新增建设用地规模的同时，必须加大存量建设用地挖潜，新上项目首先要利用存量土地，严格禁止闲置土地。要合理引导城乡建设用地内部结构调整，优化配置各业各类用地，引导企业提高土地利用率。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。统筹安排各类基础设施用地，提高基础设施用地使用效率。

　　主持人：土地问题,对于国家政府来说,是一个非常复杂的政治、经济、社会问题。从中央的角度出发，基于粮食安全等一系列长远的因素考量，必须要实行严格的农村土地管理制度，但是对于其他利益主体而言，处于各种需要又常常会在实际情况中冲击这一条保护的红线，在您看来，未来有可能影响到“两个最严格”的保护土地制度落实的最大困扰在何处？

　　郭玮：从根本上而言，关键还在于地方政府发展经济的要求和耕地保护之间的矛盾。一个地方的经济要发展要招商引资，就必然涉及到用地的问题，但国家的法律法规不能违背，这就存在了一定程度上的抵触。但是这种矛盾不是不能调和，关键还是要处理好保护与发展之间的关系，平衡各方利益，使工业化、城市化真正有利于实现集约用地。不能不顾当前经济建设的合理要求，单纯地为了保护耕地而保护；也不能只考虑经济发展，而忽视耕地保护。

　　还必须进一步加强土地利用规划管理，完善土地利用利益调节机制，加强土地利用的民主管理和社会监督。要全面提高全社会保护耕地、节约集约用地意识，把保护耕地、节约集约用地变成全社会的自觉行动。这确实是一件复杂的事情，但是各级政府都应该有这样的智慧和耐心处理好这些事情。